Le projet de loi de finances pour 2009 s’inscrit pour la première fois dans le cadre d’une programmation triennale des dépenses de l’État.
Ce sont ainsi 32 missions, dans le budget général, qui seront examinées par les sénateurs.
Philippe DALLIER a de nouveau été désigné en tant que rapporteur pour la mission "ville et logement".

Afin de permettre une meilleure compréhension de ce PLF 2009 et de son contexte très particulier, il convient de garder à l’esprit, deux récentes déclarations, de nos ministres chargés du budget :

 Le 20 octobre dernier, à l’Assemblée nationale, Madame le ministre, Christine Lagarde, lors de son discours d’ouverture de la discussion du projet de loi de finances pour 2009, a indiqué : « Nous ne vivons pas des temps ordinaires. Ce projet de loi de finances 2009 n’est pas un projet de loi de finances ordinaire :
c’est un projet de loi de finances de crise. »

 Eric Woerth, a estimé pour sa part, que « notre responsabilité, ce n’est pas de réviser chaque jour les prévisions en fonction du dernier cours de bourse ou du dernier prix du baril » Selon lui, le budget, « cela ne doit pas être « mark to market » ».

Le Plf 2009 poursuit deux objectifs majeurs répondant aux engagements pris par le chef de l’Etat :

 le redressement structurel des finances publiques dans un contexte économique pourtant particulièrement difficile. Par rapport à la prévision pour 2008, le déficit budgétaire est contenu en 2009, grâce à un effort de maîtrise sans précédent des dépenses de fonctionnement et d’intervention de l’État ;

 la préparation de l’avenir en redéployant les moyens au profit d’une croissance de moyen terme, forte et respectueuse du développement durable, par la revalorisation du travail, l’investissement dans l’enseignement supérieur et la recherche, le renforcement de notre compétitivité et la mise en oeuvre des objectifs du « Grenelle de l’environnement ».

Une maîtrise des dépenses de l’État sans précédent

Le projet de budget repose sur la stabilisation des dépenses de l’État en volume (soit une progression limitée à 2 % par rapport à la LFI 2008 conformément à la prévision d’inflation retenue dans le PLF 2009), sur un périmètre élargi aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales et de l’Union européenne et aux nouvelles affectations de recettes.

Cet effort de maîtrise de la dépense se prolonge de manière inédite, jusqu’en 2011, dans le cadre d’une programmation budgétaire pluriannuelle détaillée.
Les dépenses de l’État, ventilées par missions budgétaires, évolueront globalement chaque année comme l’inflation.

Il s’agit là d’une contribution décisive pour diviser par deux le rythme de croissance de la dépense publique (+ 1,1 % au-delà de l’inflation sur le champ de l’ensemble des administrations publiques).

L’objectif poursuivi dans le PLF 2009 et, au-delà, dans le cadre de la programmation 2009-2011 est d’autant plus ambitieux :

 que la progression des dépenses héritées du passé (charges de la dette et pensions) est plus dynamique qu’auparavant et préempte une part croissante des marges de manoeuvre de l’État (plus de 70 % des marges de manoeuvre en 2009 contre moins de 30 % sur un passé encore récent) :

• les dépenses de pensions devraient ainsi augmenter de 2,4 milliards d’euros en 2009 ;
• la charge de la dette progresserait, à périmètre constant, de 2,7 milliards d’euros en 2009 par rapport à la LFI 2008 alors qu’elle était à peu près stable entre 2003 et 2007 (+ 0,5 milliard d’euros en moyenne par an) ;

 que le prélèvement au profit de l’Union européenne progresse de 0,5 milliard d’euros ;

 que les concours de l’État en direction des collectivités locales, qui progresseront désormais au même rythme que l’ensemble des dépenses de l’État (soit comme l’inflation) pèsent à hauteur de 1,1 milliard d’euros ;

 qu’il s’accompagne enfin d’un effort renforcé (+ 1 milliard d’euros) pour remettre à niveau des dotations traditionnellement sous-dotées. Cet effort, engagé dès 2008 (remise à niveau des crédits de l’aide médicale d’État, des opérations de maintien de la paix et opérations militaires extérieures par exemple) est poursuivi, qu’il s’agisse de la compensation à la sécurité sociale des exonérations de charges sociales, de l’hébergement d’urgence ou des opérations de maintien de la paix.

La marge de manoeuvre (7 milliards d’euros) est donc quasi intégralement absorbée par la progression des charges de la dette, des pensions et des prélèvements sur recettes. Les moyens mis à disposition des ministères, qu’il s’agisse de leur masse salariale, de leurs interventions, de leur fonctionnement et de leurs investissements, sont donc stabilisés en euros courants, contre une progression moyenne de 3 milliards d’euros par an entre 1997 et 2007.

Ces réformes des organisations et des modes d’intervention des ministères, qui sont en cours de mise en oeuvre et se déploieront progressivement pendant les trois prochaines années ont été identifiées dans le cadre des travaux de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

En outre, la démarche pluriannuelle introduite dans le budget trouve dans ce large mouvement de réformes de fond une cohérence supplémentaire.

Ces réformes, sur lesquelles repose la construction du budget pluriannuel 2009-2011, permettent, en particulier, de réaliser dès 2009 d’importants gains de productivité avec 30 627 suppressions de postes (ETP).
Il s’agit d’un effort sans précédent, sensiblement supérieur à celui réalisé en LFI 2008 (- 22 900).
Ainsi, l’effectif d’agents non remplacés en 2009 équivaut quasiment au total des efforts réalisés entre 2004 et 2007.
L’objectif de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux est ainsi pratiquement atteint dès la première année du budget triennal (45 % de non-remplacement).

Des priorités au service d’une croissance forte et respectueuse du développement durable

Notons que plus de 2 milliards d’euros de moyens supplémentaires seront consacrés à l’enseignement supérieur et à la recherche en 2009, soit un effort supérieur à l’engagement de progression de 1,8 milliard d’euros annoncé par le président de la République.

Ceux-ci se répartissent entre :

• moyens budgétaires : + 1 035 millions d’euros en autorisations d’engagement ;
• dépenses fiscales : + 655 millions d’euros ;
• financements innovants en faveur de l’immobilier universitaire : environ + 330 millions d’euros.

Cet effort important permettra :

• d’accompagner les chantiers engagés pour améliorer l’attractivité des carrières des chercheurs et enseignants-chercheurs,
• de dynamiser la gestion des ressources humaines et soutenir l’effort important en faveur des universités (condition de vie des étudiants, remise à niveau de l’immobilier, réforme du mode d’allocation des moyens).

La réforme du crédit d’impôt recherche (CIR) votée dans la loi de finances pour 2008, se traduit par un effort supplémentaire de 620 millions d’euros en 2009.

La mise en oeuvre des décisions du Grenelle de l’environnement pourra s’appuyer sur la mobilisation de moyens importants : sur le plan budgétaire (1,2 milliard d’euros sur la période 2009-2011 dont 0,5 milliard d’euros de crédits supplémentaires spécifiquement affectés aux priorités du Grenelle) et fiscal (notamment avec la mise en place d’un prêt à taux zéro pour financer les travaux de rénovation thermique dans les logements).

La mise en place du RSA constitue un tournant dans les politiques sociales : il réconcilie efficacité économique et progrès social en encourageant systématiquement les revenus du travail.

Son financement est assuré par la mobilisation de deux ressources :

• une nouvelle contribution sur les revenus du patrimoine,
• une contribution de l’État, financée par les économies dégagées sur la prime pour l’emploi.

Dans le prolongement des efforts déjà engagés, la progression des moyens du ministère de la Justice (+ 2,6 % par rapport à 2008 à périmètre constant) vise notamment à poursuivre le programme d’augmentation des capacités d’accueil pénitentiaires ainsi qu’à accompagner la réforme de la carte judiciaire.

Pour le ministère de la Défense, conformément aux priorités définies dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, l’accent sera plus particulièrement mis sur la modernisation des équipements des Forces armées et sur l’amélioration de la condition militaire.

Les priorités sont ainsi clairement définies et financées par redéploiement.
Tous les ministères, même prioritaires, sont engagés dans une démarche de recherche de gains de productivité et de rationalisation de leurs interventions, pour réaliser leurs objectifs.

Un déficit public contenu, malgré une conjoncture économique peu porteuse

Le déficit prévisionnel en 2008 est ainsi revu à 49,4 milliards d’euros contre une prévision initiale de 41,7 milliards d’euros en LFI 2008 (en hausse de 7,7 milliards d’euros).

Ce résultat s’explique par :

• une progression des dépenses de l’État, en raison d’une augmentation exceptionnellement élevée de la charge de la dette dans le contexte d’un choc d’inflation (+ 2,7 milliards d’euros uniquement dûs au coût de la charge d’indexation des OAT-i).
  La progression des dépenses en 2008 reste néanmoins inférieure à l’inflation (2,9 %) ;

• une moins-value de 5 milliards d’euros sur les recettes fiscales, traduction du ralentissement de l’activité économique.
  En effet, le produit de l’impôt sur les sociétés (IS) a ét revu à la baisse de 1,4 milliard d’euros.
  Les recettes de TVA seront elles à un niveau inférieur de 0,8 milliard d’euros par rapport à la LFI, en raison d’emplois taxables un peu moins dynamiques que prévu et d’un niveau élevé de remboursements.
  Enfin, la révision à la baisse de l’impôt sur le revenu (- 1,3 milliard d’euros) est la conséquence des moindres recouvrements constatés en 2007 (exécution inférieure de 1,4 milliard d’euros à la prévision associée au PLF 2008).

• une amélioration de 1,2 milliard d’euros des comptes spéciaux et des recettes non fiscales.

Mais en plus d’un déficit 2008 revu à la hausse sous l’effet de la conjoncture, nous enregistrons également une dégradation contenue du déficit budgétaire, par rapport à 2008.

En effet, le déficit budgétaire prévu en 2009 s’élève à 52,1 milliards d’euros.
Il est cependant stabilisé par rapport à 2008 hors deux mesures de périmètre destinées à régulariser le financement d’entités publiques déficitaires :

 la réforme du financement du fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA) pèse ainsi défavorablement sur le solde de l’État à hauteur de 1,5 milliard d’euros (du fait de la reprise de la dette du FFIPSA et du transfert à la sécurité sociale de l’intégralité de la taxe sur les véhicules de société) ;

 des dotations budgétaires sont également inscrites pour 1,3 milliard d’euros afin de combler quelques déficits de financement (Ex : celui de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) et d’Oséo), qui, bien que nécessaires, affectent aujourd’hui l’évolution du solde budgétaire de l’État.

Le solde budgétaire atteindrait - 49,2 milliards d’euros en 2009, soit une amélioration de 0,2 milliard d’euros par rapport au déficit prévu pour 2008.

Cette quasi-stabilité résulte :

• du jeu des stabilisateurs automatiques sur les recettes fiscales : les recettes fiscales nettes connaîtraient une progression spontanée modérée de 6,6 milliards d’euros (+ 2,4 % par rapport au niveau prévu en 2008).
  Cette prévision correspond à une élasticité des recettes au PIB de 0,8, largement inférieure à celle constatée en 2007 (1,3) et à celle attendue en 2008 (1,5).
  Cette progression spontanée est réduite de 2,9 milliards d’euros par la montée en charge des mesures prises antérieurement (montée en charge de la loi TEPA pour 1,8 milliard d’euros notamment) ;

• de mesures prises pour limiter la dégradation du déficit : outre la stricte maîtrise des dépenses de l’État au niveau de l’inflation (+ 7 milliards d’euros par rapport à la LFI 2008, soit + 3 milliards d’euros par rapport à la prévision d’exécution 2008 hors mesures de « périmètre »), les mesures fiscales présentées dans le cadre du PLF ne pèseront pas sur le solde ;

• de l’évolution des recettes non fiscales, en légère diminution de 0,1 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2008 et de 0,2 milliard d’euros par rapport à l’exécution.

• de la détérioration des comptes spéciaux, sous l’effet de la progression des prêts aux États étrangers.

Pour de plus d’information sur le PLF 2009, retrouvez le site du ministère du budget en cliquant ici