Les grandes lignes du PLFSS 2008

Le 11 octobre 2007, Eric WOERTH, Roselyne BACHELOT, Xavier BERTRAND, Valérie LETARD ont présenté devant la commission des affaires sociales le Projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) 2008.

I Des réformes pour répondre au déficit structurel

La dégradation des comptes de la Sécurité sociale impose une action structurelle.

À fin 2007, le déficit prévisionnel du régime général est de 12,7 milliards d’euros et le gouvernement a prévu de le réduire d’un milliard, (à 11,7 milliards d’euros), en décidant de compenser non seulement les exonérations liées aux heures supplémentaires mais aussi l’insuffisance actuelle du panier de recettes fiscales affectées à la compensation des allégements généraux. Ce chiffre rejoint celui du déficit de la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) de 2004 ; ci ce n’est qu’aujourd’hui ce déficit est à répartir entre les postes de la maladie et de la vieillesse : pour 6,2 milliards d’euros pour la CNAMTS et pour 4,6 milliards d’euros pour la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).

Pour 2008, le déficit du régime général aurait été de 14 milliards d’euros si le gouvernement n’avait pas pris les mesures du plan d’alerte de juillet 2007 et prévu de réaliser des économies avec la politique du « générique ». Lle déficit aurait alors été proche de 13 milliards d’euros (-12,7 milliards d’euros). Or, avec une série de nouvelles mesures de redressement, le projet de loi de financement souhaite dès 2008 atteindre l’objectif d’ un déficit inférieur à 9 milliards d’euros (-8,9 milliards d’euros) et de replacer ainsi la Sécurité sociale sur une trajectoire de retour à l’équilibre.

Le gouvernement engage dans ce projet de loi une réforme structurelle de l’assurance maladie et une clarification des relations financières entre l’État et la Sécurité sociale.

II Une clarification des relations : État / Sécurité sociale

Le pilotage des finances de l’État et des finances sociales par un même ministère - le ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique - doit permettre de clarifier les relations financières entre l’État et la Sécurité sociale. Celles-ci ne se sont pas toujours caractérisées par la transparence. L’augmentation de la dette de l’État envers la Sécurité sociale témoigne également du besoin de revoir les règles du jeu.

La première étape de cette clarification annoncée entre l’Etat et la sécurité sociale concerne l’apurement de la dette de l’État vis-à-vis du régime général à fin décembre 2006. Cette dette de 5,1 milliards d’euros a été apurée le 5 octobre et viendra améliorer la trésorerie du régime général. Cette opération permettra au régime général de diminuer ses charges d’intérêt d’au moins 200 millions d’euros en 2008. Par ailleurs, la reprise par l’État de la dette du Fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA) héritée du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) - de 619 millions d’euros - devrait être traitée avec la loi de finances rectificative.

Deuxième mesure. Afin d’éviter que les mêmes causes produisent, dans le futur, les mêmes effets, le gouvernement a fortement haussé les crédits destinés aux organismes de sécurité sociale dans le projet de loi de finances pour 2008 (+ 0,6 milliards d’euros par rapport à la LFI 2007).

Ensuite, le gouvernement s’engage en 2007 et en 2008 à compenser les insuffisances prévues du panier fiscal (le panier d’impôts et de taxes qui compense le manque à gagner de cotisations sociales lié aux allégements généraux sur les bas salaires) dont bénéficie la sécurité sociale, pour 2007 dans la loi de finances rectificative (LFR) et pour 2008 dans le Projet de loi de finances (PLF).

Enfin, il sera mis en place, dans le projet de loi de finances de 2008, un transfert de recettes vers les régimes de Sécurité sociale pour compenser les exonérations sur les heures supplémentaires, fixées par la loi « Travail, emploi et pouvoir d’achat » mise en place, le 1er octobre 2007. Cette compensation a deux composantes :

• la première (1 milliard d’euros en 2008) concerne le surcoût associé à une modification du barème des allègements généraux ;

• la seconde concerne la réduction des cotisations sociales patronales et salariales sur les heures supplémentaires (4,1 milliards d’euros).

Le panier fiscal affecté au financement des allégements généraux se verra donc complété en 2007 par le transfert des droits tabac et celui de la taxe sur les salaires restant jusqu’ici affectés à l’État. Celui-ci permettra de compenser l’insuffisance du panier fiscal. Ce transfert sera complété en 2008 par une fraction du droit de licence des débitants de tabacs.

La compensation des réductions de cotisations salariales et patronales au titre des heures supplémentaires sera quant à elle assurée par l’affectation d’une fraction de la taxe sur les véhicules de société en 2007. Elle sera complétée en 2008 par le transfert de la totalité de la contribution sociale sur les bénéfices et de la TVA brute sur les alcools.
Près de 27 milliards d’euros de recettes fiscales pour compenser les exonérations de charges sociales en 2008 : un apport supplémentaire de 5,6 milliards d’euros au régime général.

III Mettre en place une réforme structurelle de l’assurance maladie

Des mesures d’économies importantes et documentées (pour un montant de près de 2 milliards d’euros) permettront de crédibiliser une évolution du budget de l’ONDAM (Objectif National des Dépenses d’Assurance Maladie) de 2,8 %.

Le PLFSS engage des réformes structurelles pour mieux réguler les dépenses de soins de ville, en approfondissant la réforme de 2004, et pour mieux réguler les dépenses à l’hôpital :

 pour les soins de ville, de nouveaux modes de rémunération des médecins libéraux et des contrats plus individualisés seront expérimentés ; les partenaires conventionnels seront également invités à définir eux-mêmes les outils pour réguler l’installation de nouveaux professionnels de santé dans les zones où ils sont déjà nombreux ;

 à l’hôpital, la tarification à l’activité à 100 % permettra aux établissements les plus dynamiques de poursuivre la recherche de gains d’efficience en bénéficiant de ressources nouvelles et constituera une incitation forte pour les autres établissements à redéployer leurs activités ;

 les mécanismes de régulation sont renforcés pour responsabiliser pleinement les acteurs de notre système de santé avec notamment une suspension de la mise en œuvre des revalorisations négociées par voie conventionnelle en cas d’alerte sur le dépassement de l’objectif de dépenses d’assurance maladie. Les missions de la Haute autorité de santé sont étendues à l’analyse médico-économique, pour laquelle il lui est demandé de tenir compte de l’efficience des actes et produits qu’elle a à analyser.

Les nouveaux besoins de santé publique devront faire l’objet de nouveaux financements. C’est pourquoi, les franchises sont inscrites dans le projet de loi afin de financer les chantiers prioritaires de santé publique qui s’imposent. Notons encore que ces franchises ont vocation à financer les investissements consacrés à la lutte contre la maladie d’Alzheimer, le développement des soins palliatifs et les efforts de lutte contre le cancer.

IV Rééquilibrer les comptes pour une meilleure maîtrise des dépenses

Si la branche famille, la branche accidents du travail et maladies professionnelles (ATMP) et le FSV reviennent à l’équilibre en 2008, en revanche les quatre branches de régime général et le fonds de solidarité vieillesse (FSV) sont déficitaires en 2007.
Aussi, le PLFSS engage t-il un effort de maîtrise des dépenses à hauteur de 1,9 milliard d’euros. A cela, il développe également la lutte contre la fraude et les abus en créant notamment des peines plancher forfaitaires pour les cas avérés de travail dissimulé, tandis que sont dans le même temps renforcés les échanges d’information en vue de faciliter la détection des fraudes.

Conjointement à la maîtrise des dépenses engagées, une amélioration et adaptation des prestations pour mieux répondre aux attentes des assurés se met en place : un allongement de la durée du congé maternité des professionnelles indépendantes et une amélioration de la protection maternité des agricultrices ; enfin en matière de prestations familiales, l’allocation de rentrée scolaire sera modulée en fonction de l’âge des enfants scolarisés.

V Les comptes du régime général en 2007 et 2008

Les mesures inscrites dans le PLFSS permettront de ramener le solde du régime général en dessous de 9 milliards d’euros. Cet objectif est nécessaire pour ramener le régime général sur une trajectoire de retour à l’équilibre et indispensable pour pouvoir contenir le déficit des administrations publiques au niveau de 2,3 % du PIB. Pour atteindre cet objectif ambitieux, le PLFSS prône une meilleure maîtrise des dépenses maladie et famille en vue de permettre une amélioration du solde du régime général de 1,8 milliard d’euros.

Des recettes nouvelles seront apportées aux régimes sociaux. 1,6 milliard de recettes supplémentaires viendront améliorer le solde du régime général. Elles seront complétées par le recalibrage du panier fiscal pour tenir compte de l’insuffisance du panier actuel au regard des prévisions d’évolution des allégements de cotisations patronales sur les bas salaires. Cette révision du panier, sans attendre 2009 comme le permettrait la loi, correspond à un apport de recettes supplémentaires de l’ordre de 500 millions d’euros.

Cet effort partagé - 1,6 milliard d’euros de recettes nouvelles, 1,8 milliard d’euros d’économies en dépenses et 0,5 milliard d’euros d’apport de recettes fiscales au titre de l’insuffisance du panier fiscal pour compenser les allégements généraux - permet ainsi de ramener le solde du régime général en dessous de - 9 milliards d’euros.

VI Des ressources nouvelles pour la Sécurité sociale

Pour atteindre les objectifs ambitieux que nous nous sommes fixés en matière de réduction du déficit de la Sécurité sociale, l’accent est mis en priorité sur la maîtrise des dépenses. Mais il est nécessaire de compléter cet effort par une augmentation des ressources. La clarification des relations financières entre l’État et la Sécurité sociale aura ainsi un impact essentiel sur l’amélioration des comptes.

La Sécurité sociale bénéficiera également de 2 milliards d’euros de recettes nouvelles. Sur ces 2 milliards d’euros, près de 1,6 milliard d’euros ira au seul régime général et plus de 400 millions d’euros seront partagés entre les organismes hors régime général qui reçoivent une part des contributions sociales : fonds de solidarité vieillesse, fonds de réserve pour les retraites, caisse d’amortissement de la dette sociale et caisse nationale de solidarité et d’autonomie.

Mesures visant principalement à favoriser le maintien en activité des seniors :

 limiter le recours aux préretraites : Les entreprises seront davantage dissuadées de recourir aux préretraites en raison d’une augmentation de la contribution sur les préretraites d’entreprise, créée par la loi de réforme des retraites de 2003. Le rendement de cette mesure sera de 80 millions d’euros en 2008. Le PLFSS 2008 aligne également les conditions d’assujettissement à la contribution sociale généralisée (CSG) des allocations de préretraite sur celles applicables aux revenus d’activité (taux de 7,5 %).

 dissuader les mises à la retraite d’office : Le rendement de la contribution créée sur les indemnités de mise à la retraite d’office par l’employeur sera de 300 millions d’euros en 2008.

Augmentation des prélèvements sur l’industrie des produits de santé :

Le taux de la contribution sur le chiffre d’affaires des laboratoires pharmaceutiques sera donc pérennisé à 1 % à partir de 2008. Créée en 2004, cette taxe est collectée au profit de l’assurance maladie. Son taux avait été fixé initialement à 0,6 %, avant d’être augmenté de manière exceptionnelle à 1 % en 2007. Sans mesure nouvelle en PLFSS 2008, le taux serait donc repassé à 0,6 %. Avec un taux à 1 %, le rendement de la contribution sera d’environ 230 millions d’euros, soit 100 millions d’euros de plus qu’avec un taux de 0,6 %.

Par ailleurs, il est proposé de créer une contribution exceptionnelle sur le chiffre d’affaires des ventes de médicaments remboursables des grossistes-répartiteurs et des laboratoires pharmaceutiques lorsque ceux-ci vendent directement aux pharmacies.
Cette contribution comprendra une « part fixe » de 0,28 % du chiffre d’affaires annuel et une « part variable » de 2 % sur la croissance du chiffre d’affaires par rapport à l’année précédente. Cette mesure a un rendement de 50 millions d’euros.

Supprimer les exonérations de cotisations accidents du travail-maladies professionnelles (AT/MP)

Aujourd’hui de nombreuses entreprises bénéficient d’exonérations de cotisations AT/MP. Or, le taux de cotisation AT/MP joue un rôle important dans la prévention des risques professionnels. Dans les grands établissements où le taux est individualisé, il dépend du nombre d’accidents du travail et de leur gravité. Cette mesure - qui prendra effet le 1er janvier 2008 - s’inscrit dans la continuité de l’article 143 de la loi de finances 2007 qui a déjà supprimé les exonérations de cotisations AT/MP pour les apprentis. Elle devrait procurer un supplément de recettes de 180 millions d’euros et s’appliquera à toutes les rémunérations versées à compter de cette date quelle que soit la date de signature du contrat de travail. Enfin, notons que cette mesure restera sans effet sur les allégements généraux sur les bas salaires.

Moderniser les modalités de versement des contributions sociales sur les dividendes

Actuellement, les dividendes relatifs à un exercice clos le 31 décembre d’une année N et versés en N + 1 sont soumis aux prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine en N+2 (11 % recouvrant la CSG, la CRDS, le 2 % patrimoine et la contribution additionnelle). Dans la continuité de la mesure de « prélèvement à la source » des contributions sociales sur les produits de taux et d’assurance vie adoptée dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, la mesure proposée étend le prélèvement à la source aux dividendes.
Elle permet ainsi de poursuivre dans la voie de la simplification et de la modernisation des modalités de recouvrement des prélèvements sociaux sur les revenus du capital.
La mesure proposera également un prélèvement libératoire à l’impôt sur le revenu et figurera donc en projet de loi de finances pour 2008. Elle devrait générer un gain de 1,3 milliard d’euros dont 870 millions d’euros pour le régime général en 2008.

VII Les programmes de qualité et d’efficience

Le législateur a souhaité en 2005 associer au projet de loi de financement de la Sécurité sociale une annexe qui présente les grands objectifs poursuivis par les politiques de Sécurité sociale et mesure les résultats atteints :
les six « programmes de qualité et d’efficience » sont présentés pour la première année dans leur intégralité à l’occasion du PLFSS 2008.

Ces programmes transposent à la sphère sociale la logique « objectifs-résultats » qui est celle des projets annuels de performance associés aux projets de loi de finances. Cette démarche n’est pas nouvelle pour la Sécurité sociale : elle la met en oeuvre depuis déjà une dizaine d’années. Les programmes de qualité et d’efficience s’inscrivent dans une démarche ambitieuse : la performance qu’ils mesurent est celle des grandes politiques de protection sociale, l’assurance maladie, la prise en charge des accidents du travail et maladies professionnelles, la politique de retraites, la famille, le financement de la Sécurité sociale et la prise en charge de l’invalidité et des besoins d’autonomie des personnes âgées et handicapées.

Pour la première fois, des objectifs sont définis et suivis grâce à plus de 160 indicateurs. Des cibles leur ont été assignées. Le programme « maladie » par exemple met l’accent sur la mesure de la performance du système à travers des indicateurs de résultats tels que le taux d’atteinte des objectifs de la convention médicale, le suivi des dépassements de l’ONDAM, du taux de pénétration des médicaments génériques ou encore la productivité des établissements de santé.

A cela ajoutons encore que le Gouvernement, le Parlement, les partenaires sociaux et les responsables administratifs pourront s’appuyer sur ces programmes pour renforcer l’efficacité de leur action. La pertinence des programmes croîtra au fil du temps, lorsque le recul nous permettra de mieux lire les évolutions des indicateurs, apportant un appui très précieux à la préparation des projets de lois de financement de la Sécurité sociale.

Les grandes lignes du projet de loi de finances de 2008

I. Les objectifs majeurs du Gouvernement

Le projet de loi de finances 2008, qui a été présenté en Conseil des ministres par Eric Woerth le 26 septembre dernier, est le premier du quinquennat. Il poursuit conjointement trois objectifs majeurs, traduction des engagements du Président de la République pris devant les Français :

 Assurer le redressement des finances publiques, avec un retour à l’équilibre sur la durée du quinquennat, et ce dès 2010 si la croissance le permet ;

 Rétablir les conditions d’une croissance forte par la valorisation du travail et l’investissement dans la recherche et l’innovation.

 Soutenir l’enseignement supérieur et la recherche, par un financement supérieur à 1,8 milliards d’euros, par rapport à la loi de finances initiale de 2007.

1. Assurer le redressement des finances publiques

Ce budget a été construit sur une hypothèse de croissance comprise entre 2 et 2,5 % pour l’année 2008. Bercy table sur une hausse de 2,5 % du pouvoir d’achat qui viendrait soutenir la consommation des ménages (+2,5 %). Les dépenses des ménages devraient aussi être tirées vers le haut par l’amélioration attendue du marché de l’emploi. Quant à l’investissement des entreprises, il devrait rester dynamique (+4,5 %). Le ministère des Finances s’attend aussi à une progression assez soutenue des exportations (+5,7 %) et des importations (+5,5 %).

Les dépenses de l’État sont stabilisées en volume : elles ne progresseront pas plus vite que l’inflation (1,6%). Ainsi, le PLF 2008 prévoit un déficit budgétaire de 41,7 milliards d’euros.

L’effort de maîtrise et de redéploiement des dépenses de l’État prévu par le PLF permettra notamment le financement des priorités du Gouvernement : l’enseignement supérieur et la recherche qui se voient ainsi attribuer 1,8 milliard d’euros de crédits supplémentaires.

Mais, pour la première fois, la règle qui voit la progression de la dépense budgétaire de l’État calée sur l’inflation est élargie à l’ensemble des dépenses budgétaires, y compris les recettes à destination des collectivités locales et de l’Union européenne, et non plus seulement les crédits ministériels. Les collectivités territoriales sont donc associées à l’effort de maîtrise des dépenses, puisque les concours que l’État leur apporte sont désormais indexés sur les prix et suivent ainsi la même règle que celle que l’État s’impose sur ses propres dépenses.

2. Rétablir les conditions d’une croissance forte

Le volet fiscal du projet de loi de finances pour 2008 est également orienté vers la valorisation du travail et du pouvoir d’achat et l’incitation à la recherche. Le budget 2008 traduit donc la mise en œuvre de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.

Le PLF va au-delà, puisqu’il prévoit également un soutien accru à l’effort de recherche des entreprises par une réforme de grande ampleur du crédit d’impôt recherche, la création d’un statut pour les jeunes entreprises universitaires et l’amélioration du traitement fiscal des brevets.

Quant aux prévisions d’emplois, elles seront de plus en plus nombreuses : après 187 000 emplois marchands créés en 2006, 210 000 en 2007, le chiffre pourrait atteindre 255 000 en 2008. Une hausse expliquée notamment par "la bonne orientation de l’activité et les allègements de cotisations de la loi « Tepa ». Dans ce contexte, auquel il faut ajouter "des conditions financières qui restent favorables" malgré les tensions récentes sur les marchés financiers, l’investissement des entreprises devrait poursuivre la progression amorcée mi-2007. Il pourrait croître de 4,8 % l’an prochain, après 4, 5 % cette année. Christine Lagarde a fait en outre valoir que la prévision de croissance de 2,25 % pour 2008 qui figure dans le budget est "parfaitement en ligne avec les prévisions des différents organismes internationaux" comme l’OCDE (2,1 %), la Commission européenne (2,3 %) et le FMI (2,4 %).

3. Soutenir l’enseignement supérieur et la recherche

Enfin, soulignons que la maîtrise et le redéploiement des dépenses de l’État prévu par le PLF permettra également le financement d’une autre priorité du Gouvernement : l’enseignement supérieur et la recherche, qui se voient ainsi attribuer 1,8 milliard d’euros de crédits supplémentaires (+ 1,2 milliard d’euros en autorisations d’engagement, 1 milliard d’euros en crédits de paiement), financement des agences (+190 millions d’euros pour l’Agence nationale de la recherche et Oseo) et dépenses fiscales (+ 0,4 milliard d’euros).

Ces moyens sont d’abord destinés à accompagner la réforme des universités adoptée par le Parlement cet été. À travers cinq chantiers :

 vie étudiante ;

 réussite en licence ;

 jeunes chercheurs ;

 carrières à l’université et immobilier.

Il s’agit de faire de nos universités des centres d’excellence offrant à leurs étudiants des perspectives de réussite sur le marché du travail et à nos entreprises des partenaires de premier plan pour les soutenir sur la scène mondiale.

Ils sont pareillement destinés à renforcer l’effort national de recherche, qu’il s’agisse des organismes de recherche, du développement de la recherche publique sur projets ou de la recherche privée.

II. Pouvoir d’achat, innovation et équité dans notre système fiscal : Les principales mesures fiscales de ce PLF

La Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (dite loi TEPA, ou "paquet fiscal" ) a été adoptée par le Parlement, sous le gouvernement Fillon, le 1er Août 2007. Il a donc constitué le premier acte de la stratégie de croissance menée par le Gouvernement :

• amélioration de l’attractivité fiscale de la France, avec l’inclusion de la CSG et de la CRDS dans le bouclier fiscal et l’abaissement de son plafond à 50% des revenus.

• réhabilitation du travail, avec l’exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires, l’exonération de 95% des successions en ligne directe ou bien encore avec l’expérimentation du revenu de solidarité active ;

• aide à l’accession à la propriété, avec la création du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunts souscrits pour l’acquisition de la résidence principale ;

• développement des PME, avec la possibilité d’affecter l’impôt de solidarité sur la fortune à leur développement dans la limite de 50 000 euros par an. La même mesure bénéficie aux organismes d’insertion, de recherche ou aux fondations d’utilité publique ;

• soutien aux plus jeunes, avec l’exonération, dans la limite de 3 840 euros mensuels, des revenus des étudiants et la possibilité de donner en franchise d’impôt jusqu’à 30 000 euros pour chacun des enfants et petits-enfants ;

Fort de cette avancée apportée par le « TEPA », l’actuel projet de loi de finances pour 2008 (à travers ses nombreuses dispositions fiscales) doit être compris comme un nouvel élan qui reposerait sur 3 priorités :

 la revalorisation du travail et du pouvoir d’achat des Français, imposables ou non, qui cherchent à acquérir une résidence principale.

La prime pour l’emploi est en outre revalorisée, afin d’inciter à la reprise d’une activité ;

 le renforcement des moyens consacrés à la recherche et à l’innovation, à travers 3 leviers : l’incitation au développement de la recherche menée ou sous-traitée par les entreprises, l’allègement de la fiscalité pesant sur les inventeurs localisés en France lorsqu’ils apportent ou cèdent un brevet, la fertilisation croisée du monde de l’entreprise et de l’université ;

 le perfectionnement de notre système fiscal. Le gouvernement entend ainsi poursuivre l’effort de modernisation de notre fiscalité en tentant de rendre cette dernière plus efficace et plus juste pour nos concitoyens, grâce notamment à :

• une perception plus rapide de l’impôt ;

• à un alignement de la fiscalité actions sur la fiscalité des obligations et autres placements à revenus fixes ;

• ainsi que par une simplification de la fiscalité applicable, tant aux entreprises (notamment s’agissant des régimes destinés à assurer la stabilité de leur capital), qu’aux particuliers (par un réel assouplissement du régime de la solidarité de paiement entre ex-conjoints).

Pour en savoir plus sur les différentes mesures visant à améliorer le pouvoir d’achat, l’innovation et l’équité de notre système fiscal, veuillez cliquez ici :