Le mercredi 25 octobre 2006 fût examiné, en séance, par les membres de l’Observatoire de la décentralisation le rapport d’information de Philippe DALLIER qui portait sur « les aspects financiers de l’intercommunalité ».

Si durant cette séance, le rapport présenté fût adopté à l’unanimité, précisons toutefois que quelques unes des propositions innovantes avncées par Philippe DALLIER – concernant les compétences et le mode d’élection des élus communautaires – furent écartées.

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M. Jean Puech, président de l’observatoire, a ouvert la séance en rappelant que l’observatoire devait se prononcer sur le rapport confié à M. Philippe Dallier sur le bilan et les perspectives de l’intercommunalité.

Philippe Dallier, a présenté son rapport en insistant sur le fait qu’après son premier rapport d’étape, il avait recentré la problématique sur le coût de l’intercommunalité, même s’il jugeait, à titre personnel, que la problématique sous-jacente de l’intercommunalité touchait à la nécessité d’une profonde réorganisation de l’administration locale ; il a déclaré d’emblée que les propositions qu’il soumettait à l’observatoire restaient toutes ouvertes au débat et qu’il appelait de ses voeux un échange de vues aussi large que possible.


Puis , Philippe Dalliera présenté les grandes articulations de son rapport en soulignant qu’il avait consacré une première partie au financement de l’intercommunalité, financement qui, à ses yeux, avait bénéficié d’une véritable priorité de la part de l’Etat. Au sein de cette première partie, Philippe Dallier rapporteur, a fait remarqué qu’il avait distingué l’état des lieux de l’intercommunalité en 2004, qui montrait l’évolution à la hausse de la dépense intercommunale, avant de mettre en exergue la grande abondance de moyens dont avait joui la mise en place de l’intercommunalité ; enfin, il a jugé que cette abondance de moyens tant en produit fiscal qu’en dotations avait conduit à reporter les économies d’échelle attendues de la grande réforme intercommunale. A propos de la DGF intercommunale, Philippe Dallier a indiqué que si la logique de maillage complet du territoire, y compris l’Ile-de-France, était poussée jusqu’au bout, l’enveloppe DGF exploserait et le système cesserait d’être viable ; il n’a pas caché non plus son inquiétude face à l’évolution de la taxe professionnelle unique, dont le produit risquait de diminuer, ce qui entraînerait le recours à la solution de facilité que représente la fiscalité mixte.

Sur l’impossibilité de trouver des économies d’échelle depuis la mise en place de l’intercommunalité à fiscalité propre, Philippe Dallier a souligné que ce phénomène s’expliquait essentiellement par une augmentation trop importante des charges de personnel et il a rappelé que la solution à ce problème résidait dans la nécessité de suivre l’exemple de Mulhouse et de Strasbourg en mutualisant les services de l’EPCI et ceux de la ville centre et des autres communes membres.

Philippe Dallier, a poursuivi en attirant l’attention de ses collègues sur la deuxième partie consacrée à l’exercice des compétences par les EPCI, rappelant que les EPCI avaient le plus souvent hérité les compétences les plus nécessaires à la population et les plus onéreuses. Il a déploré que l’Etat n’ait pas mis en place de moyens de mesure de l’efficacité économique du transfert de ces compétences des communes aux EPCI et il a considéré que pour ce faire, il fallait sans tarder mettre en place une consolidation des comptes EPCI/communes membres.


En commentant la troisième partie de son rapport, Philippe Dallier a souligné qu’il était difficile de s’en remettre totalement à l’avis de sondages existants qui laissent penser que l’intercommunalité est perçue de manière favorable par les administrés ; il a jugé au contraire que son expérience personnelle l’avait mis au contact de populations qui ignoraient l’action de l’intercommunalité et ne connaissaient que l’action de proximité immédiate, c’est-à-dire celle du maire.

Pour terminer sa présentation générale, Philippe Dallier, a souhaité faire un focus sur le coût de l’intercommunalité, tel que le calculent respectivement la DGCL et le cabinet Ernest & Young.

Présentant les chiffres fournis par la DGCL, il a fait remarquer que les dépenses groupées des communes et des EPCI à fiscalité propre s’inscrivent pratiquement dans la même tendance à long terme de 1974 et 2005, mais qu’à partir de 1993, les dépenses totales des communes cessent de suivre la tendance de long terme et qu’à partir de 2003, les dépenses totales des communes et de leurs groupements dépassent la tendance de long terme. Philippe Dallier, en a conclu que l’intercommunalité en se développant entraîne une dépense publique plus importante que celle qui adviendrait si l’intercommunalité ne se développait pas. Il a ajouté que la DGCL calcule que cet écart se chiffre en valeur absolue à 3,2 milliards d’euros entre 1993 et 2004, qu’ensuite la DGCL propose de considérer qu’une partie de cet écart résulte d’une substitution des EPCI à fiscalité propre aux SIVOM, et que l’écart peut donc être ramené à 2,4 milliards d’euros, puisque les EPCI reprennent à leur charge les dépenses des SIVOM (800 millions d’euros) auxquels ils se substituent.

Enfin, il a démontré que la DGCL suggère de justifier cet écart à la tendance en l’imputant – à hauteur de 1,4 milliard d’euros – à l’accroissement des dépenses liées à la collecte et au traitement des ordures ménagères au motif, premièrement, que cette compétence a été massivement transférée aux EPCI et, deuxièmement, que les charges correspondant à ce service ont fortement progressé du fait des nouvelles normes de traitement des déchets et de la croissance de leur volume par habitant. Toutefois, il n’a pas caché qu’il était délicat de chiffrer avec précision ce qu’il convenait d’imputer à ce phénomène, faute de données rétrospectives suffisantes. Or Philippe Dallier, a fait remarquer que les chiffres globaux du cabinet Ernst & Young différaient de ceux de la DGCL : leur proposition chiffrée de l’écart s’élève en effet à 2 milliards d’euros, contre 1 milliard selon la DGCL. Selon M. Philippe Dallier, rapporteur, cet écart entre la projection naturelle des dépenses consolidées des communes et de leurs groupements et les dépenses effectivement faites correspond à ce qui peut être appelé le coût inexpliqué de l’intercommunalité ou encore le coût de son accélération entre 1999 et 2005.


Quant au coût global du développement de l’intercommunalité à fiscalité propre, Philippe Dallier, a jugé qu’il s’obtient en cumulant le produit fiscal des EPCI créés depuis 1999 et leur dotation globale de fonctionnement entre 1999 et aujourd’hui et il a proposé d’estimer le coût du lancement de l’intercommunalité issue de la loi de 1999 en cumulant de 2000 à 2004 l’ensemble de la croissance de la DGF intercommunale et l’ensemble de la croissance des produits fiscaux. Il a toutefois reconnu que ce calcul ne refléterait qu’imparfaitement le coût de l’intercommunalité depuis la loi de 1999, puisqu’une partie du produit fiscal provenait du transfert des bases de taxe professionnelle des communes aux EPCI. Toutefois, à ses yeux, le chiffre obtenu (8,3 milliards pour le produit fiscal et 1,11 milliard pour la DGF soit 9,41 milliards) était une bonne mesure des moyens supplémentaires mis à la disposition des nouveaux EPCI, même si sans doute la vérité était entre les deux chiffres extrêmes, c’est-à-dire autour de 4 milliards d’euros.

Enfin, Philippe Dallier, a présenté l’une après l’autre ses dix-huit propositions pour améliorer la pertinence des périmètres, revaloriser les grands syndicats et supprimer les syndicats intermédiaires ou primaires, modifier la composition de la CDCI, et introduire un moratoire dans le transfert des compétences des communes aux EPCI tant que les périmètres n’auront pas été optimisés.

Sur la proposition consistant à recentrer chaque échelon d’administration locale sur son coeur de compétences, un important débat s’est ouvert auquel ont participé les sénateurs : Philippe Darniche, Eric Doligé et Jean Puech, président.
M. Eric Doligé a fait remarquer que c’était l’Etat lui-même qui contraignait les collectivités territoriales à sortir de leur coeur de compétence, par exemple, en sollicitant les communes pour le financement des actions de l’agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) ou en transformant les départements en simple guichet, pour le versement du RMI et de l’ACH ; il a ensuite illustré le rôle du département en matière de développement économique et il a déclaré que si son département n’était pas sorti de son coeur de compétence pour s’occuper des transports – compétence régionale et étatique – il n’aurait jamais bénéficié ni du TGV, ni de l’autoroute. Pour toutes ces raisons, il a demandé à M. Philippe Dallier, rapporteur, de modifier ses conclusions sur le retour au coeur de la compétence et de rappeler l’Etat à ses obligations.


M. Philippe Darniche a reconnu que le retour au coeur de ses compétences pour chaque collectivité appartenait bien à l’esprit de décentralisation, mais qu’aujourd’hui malheureusement les compétences s’imbriquaient les unes dans les autres sous le coup de la nécessité ; il a insisté sur le fait que le département avait une vraie volonté politique, ce qui entraînait son intervention là où l’Etat et la région étaient défaillants ; enfin, il a estimé que des compétences trop restrictives ne seraient respectées par personne.

M. Jean Puech, président, a déclaré qu’il partageait l’analyse de ses collègues et que c’était seulement parce que l’Etat était défaillant que le département intervenait au-delà de ses seules compétences ; il a illustré son propos en rappelant que les communes avaient la compétence pour les écoles, les départements pour les collèges, les régions pour les lycées, l’Etat conservant les universités et qu’aujourd’hui, on voyait que seul l’Etat ne respectait pas ce contrat, en se déchargeant sur la région pour les universités.

Philippe Dallier, a défendu sa proposition en déclarant qu’elle ne concernait que les excès dont se rendaient coupables certaines collectivités et que son but était d’éviter que se poursuive l’emballement de la dépense publique.

M. Jean Puech, président, a plaidé pour le maintien des marges de manoeuvre existantes et si nécessaires à un pays très disparate comme la France.

M. Eric Doligé a demandé qu’on cesse de traiter de la même manière toutes les collectivités territoriales quand il s’agit de fiscalité.

A la suite de ce débat, les propositions du rapporteur sur la spécialisation des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales ont été retirées.

M. Philippe Darniche a ensuite rappelé le travail admirable fait par les petites communautés de communes qui au-delà de leurs compétences propres font de l’aménagement du territoire en disposant de manière équilibrée les équipements qu’elles offrent à leurs administrés, relevant que les dérives étaient surtout le fait des grands EPCI, communautés d’agglomération et communautés urbaines.

Philippe Dallier a reconnu que les investissements n’étaient pas en cause, mais il a maintenu que le fonctionnement de l’intercommunalité restait trop dispendieux. Puis il a poursuivi la présentation de ses autres propositions tendant à demander à l’Etat de tirer toutes les conséquences de la décentralisation en allégeant ses services déconcentrés, à mettre un terme aux incitations financières destinées aux EPCI à fiscalité propre, à envisager une diminution progressive de la DGF des communes membres d’un EPCI à fiscalité propre, à introduire dans le calcul de la DGF intercommunale, un nouveau critère appelé le critère d’intégration fonctionnelle mesurant le degré de mutualisation des services entres EPCI et communes membres, à modifier la répartition de la DGF en cessant de privilégier les communautés urbaines, à limiter le recours à la fiscalité mixte et à lancer au plus vite la consolidation des comptes EPCI/communes membres.


Sur la proposition tendant à repenser l’échelon cantonal, un long échange de vues a permis de conclure qu’il fallait réserver cette proposition de réforme à Paris et à l’Ile-de-France, car l’échelon cantonal gardait toute sa pertinence dans le reste du pays. Philippe Dallier, a reconnu en effet qu’il visait plus particulièrement les départements de la petite couronne.

Sur la proposition de faire du conseil général le grand conseil des EPCI, M. Philippe Darniche a demandé à M. Philippe Dallier, d’attendre que la carte intercommunale soit achevée avant d’envisager un nouveau mode de représentation des communes dans l’EPCI et des EPCI dans le conseil général et il a mis en garde contre les déséquilibres démographiques propres à la France, qui rendent toute modification du mode de scrutin difficile, à moins de renoncer à une représentation proportionnelle à la population, ce qui est aussi parfaitement défendable.

M. Jean Puech, président, a souligné qu’il était délicat d’aborder la question du département au travers de la question de l’intercommunalité, tout en relevant que les habitants de 80 % du territoire apprécient de voter pour des élus identifiés. Il a par ailleurs rappelé que le canton n’était qu’une circonscription électorale permettant de choisir un conseiller général, élu de proximité par excellence.

M. Eric Doligé a également fait ressortir ce rôle, estimant préférable de centrer le débat sur la taille du canton plutôt que sur le mode d’élection du conseil général ; il s’est inquiété de la réaction possible des maires des grandes villes si l’on venait à supprimer les cantons urbains ; en effet, selon lui, les grandes métropoles seraient alors portées à demander la disparition complète des départements urbains.


Philippe Dallier, a rappelé que l’on cherchait aujourd’hui un mode d’élection des délégués communautaires plus conforme à la tradition républicaine.

M. Philippe Darniche a demandé la suppression des pays avant toute chose, suivi sur ce point par MM. Jean Puech, président, et Eric Doligé.

Philippe Dallier, a finalement proposé de renoncer à la proposition suggérant de renforcer le couple intercommunalité/département par l’élection. Rappelant le problème de l’intercommunalité en Ile-de-France, il a admis que c’était un problème particulier qui nécessitait une solution spécifique.

Après cet échange et le retrait des propositions concernant les compétences et le mode d’élection des élus communautaires, le rapport a été adopté à l’unanimité.

Puis, M. Jean Puech, a fait part à ses collègues du souhait du Président du Sénat que l’observatoire de la décentralisation se saisisse de la question du statut de l’élu local ; il s’est proposé d’être le rapporteur de cette étude qu’il comptait appuyer sur un sondage auprès d’un échantillon représentatif d’élus locaux des différents niveaux de collectivités territoriales. Ses propositions ont été adoptées à l’unanimité.