L’observatoire de la Décentralisation du Sénat, a souhaité récemment faire le point sur l’état de l’intercommunalité en France. Aussi, a-t-il nommé comme rapporteur sur cette question, Philippe DALLIER.

La coopération intercommunale ayant connu un fort développement ces dix dernières années, l’intérêt pour cette question ne cesse de se traduire sur de nombreux terrains, et notamment sur celui du législatif.
Cependant, il faut bien admettre que cette dernière strate politique territoriale reste pour beaucoup de nos concitoyens une réalité peu perceptible et pleine de mystères.
Aussi, pour ceux et celles qui désirent en savoir davantage sur ce sujet, nous vous proposons de consulter ce dossier sur l’état actuel de l’intercommunalité en France.

I) Définition

II) Ses objectifs

III) Comment sont créées les structures intercommunales ?

IV) Les différentes structures intercommunales

V) Le rapport de la Cour des Comptes sur l’intercommunalité

VI) La réaction du Gouvernement

VII) Publication du rapport d’étape de Philippe DALLIER « L’intercommunalité à fiscalité propre peut-elle rationaliser l’organisation territoriale ? »

Annexe : La chronologie de l’intercommunalité en France

L’Observatoire de la décentralisation du Sénat a souhaité récemment faire le point sur l’état de l’intercommunalité en France. Aussi, a-t-il nommé comme rapporteur sur cette question, Philippe DALLIER.

La coopération intercommunale ayant connu un fort développement ces dix dernières années, l’intérêt pour cette question ne cesse de se traduire sur de nombreux terrains, et notamment sur celui du législatif.
Cependant, il faut bien admettre que cette dernière strate politique territoriale reste pour beaucoup de nos concitoyens, une réalité peu perceptible et pleine de mystères.
Aussi, pour ceux et celles qui désirent en savoir davantage sur ce sujet, nous vous proposons de consulter ce dossier sur l’état actuel de l’intercommunalité en France.

Présentation de l’intercommunalité en France

  • 89 % des communes françaises (Métropole + DOM) sont désormais membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI)
  • 2388 communes adhèrent aujourd’hui à une communauté de communes
  • 164 à une communauté d’agglomération
  • et 14 à une communauté urbaine ou d’un syndicat d’agglomération nouvelle
  • Elles regroupent 85 % de la population totale, soit plus de 52 millions d’habitants
  • On compte désormais 2572 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, soit 47 de plus que l’an passé

La couverture du territoire par des structures intercommunales à fiscalité propre étant en passe d’être achevée, il nous semble opportun de vous présenter un dossier introductif sur cette réalité peu connue du grand public.


I) Définition :

L’expression intercommunalité désigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. La coopération intercommunale est apparue voici plus de cent dix ans (loi du 22 mars 1890) avec la création d’un syndicat intercommunal à vocation unique. Les lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999 l’ont renforcée puis simplifiée.
Enfin, certaines dispositions de la loi du 13 août 2004 visent à améliorer son fonctionnement.

L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public(EP) soit pour assurer certaines prestations (ramassage des ordures ménagères, assainissement, transports urbains…), soit pour élaborer de véritables projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme. Depuis la loi de 1999, les communes ne peuvent pas adhérer à plus d’un établissement de coopération intercommunale.

À la différence des collectivités territoriales, les structures intercommunales n’ont que des compétences limitées (principe de spécialité). Les communes leur transfèrent les attributions nécessaires à l’exercice de leurs missions et elles se trouvent investies, à leur place, des pouvoirs de décision et d’exécution (principe d’exclusivité).
Cependant, la loi du 13 août 2004 accorde aux EP de coopération intercommunale à fiscalité propre qui en font la demande le droit d’exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, sous réserve d’approbation par ces derniers.

On compte au 1er février 2006 : 2 572 des ces établissements publics à fiscalité propre, soit 47 de plus que l’an passé.

On distingue deux types d’intercommunalité :

  • la forme souple ou associative (dite sans fiscalité propre), financée par les contributions des communes qui en sont membres. Elle leur permet de gérer ensemble des activités ou des services publics ;
  • la forme approfondie ou fédérative (dite à fiscalité propre), caractérisée par l’existence de compétences obligatoires et par une fiscalité propre.

II) Ses objectifs :

Son objectif premier est de parvenir à fédérer les communes de France, en faisant de l’intercommunalité un instrument de l’organisation rationnelle des territoires. En effet, la France compte plus de 36700 communes, ce qui représente plus de 40 % de l’ensemble des communes de l’Union européenne à 25.
Cette richesse démocratique, fruit de l’histoire, a été sauvegardée car les élus locaux et les citoyens sont très attachés à l’identité communale.
En l’absence de refonte de la carte territoriale, l’intercommunalité rassemble des moyens dispersés et structure des initiatives locales.

L’intercommunalité cherche en outre à favoriser aussi le développement économique local et la relance de la politique d’aménagement du territoire.
Au niveau national, il s’agit, avec le consentement des communes, de mettre en place un maillage du territoire qui permette de répondre aux défis qui se posent au pays en matière d’aménagement du territoire, qu’il s’agisse des problèmes liés au développement urbain ou à la dévitalisation des espaces ruraux.

L’intercommunalité souhaite aussi apporter des réponses pragmatiques aux problèmes de gestion que rencontre l’ensemble des élus municipaux. Outil de l’aménagement du territoire au plan national, la coopération intercommunale prépare la France à l’insertion européenne et à l’accélération des échanges économiques et humains.


III) Comment sont créées les structures intercommunales ?

Quelles que soient les structures, on peut dégager les étapes de création suivantes :

  • L’initiative appartient aussi bien à un ou plusieurs conseils municipaux demandant la création d’une structure intercommunale, qu’au préfet après obtention d’un avis de la Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDCI).
  • Dans les deux cas, le préfet fixe ensuite par arrêté le périmètre de la structure intercommunale, c’est-à-dire la liste des communes intéressées. La loi de 1999 introduit un critère de continuité et de cohérence. Le périmètre doit être d’un seul tenant et ne doit pas comporter d’enclave.
  • Les communes concernées par le projet doivent ensuite se prononcer dans un délai de trois mois.
    Si la majorité qualifiée (au moins 2/3 des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population) est réunie, le préfet établit par arrêté la création de la nouvelle structure intercommunale. Ces étapes sont parfois complétées par des conditions particulières pour certains EPCI.

Le fonctionnement de ces structures est assuré par :

  • un président, organe exécutif, élu parmi les délégués des communes ;
  • une assemblée délibérante rassemblant les délégués des communes, élus parmi les conseillers municipaux. Ils se réunissent au moins une fois par trimestre et à chaque fois que le président le juge nécessaire.

IV) Les différentes structures intercommunales :

Les différentes structures intercommunales sont les suivantes :

- SANS FISCALITÉ PROPRE :

  • Syndicats de communes
  • Syndicats mixtes de Communautés urbaines

- AVEC FISCALITÉ PROPRE :

  • Communautés de communes
  • Communautés d’agglomération
  • Syndicats d’agglomération nouvelle
  • Districts (supprimés au 1er janvier 2002)
  • Communautés de ville (supprimées au 1er janvier 2002)

- I) SANS FISCALITÉ PROPRE :

  • Les syndicats de communes

Ils sont de plusieurs types :

    • Les syndicats à vocation unique (SIVU) :

Créés par la loi du 22 mars 1890, le SIVU est une association de communes, même non limitrophes, se regroupant afin de gérer une seule et même activité d’intérêt intercommunal. Ils sont généralement de taille réduite et le plus souvent compétents en matière d’adduction, traitement et distribution d’eau, d’activités scolaires et périscolaires, d’assainissement.

    • Les syndicats à vocation multiple (SIVOM) :

Créés par l’ordonnance du 5 janvier 1959, les SIVOM permettent aux communes de s’associer pour gérer plusieurs activités à la différence des SIVU. Les compétences les plus répandues des SIVOM relèvent des domaines d’assainissement, collecte et élimination des ordures ménagères, d’activités scolaires et périscolaires, de tourisme et d’équipements publics.


    • Les syndicats à la carte :

Ils permettent à une commune de n’adhérer à un syndicat que pour une partie des compétences exercées par celui-ci.

  • Les syndicats mixtes :

Créés par le décret du 20 mai 1955, ils doivent comprendre au moins une collectivité et permettent l’association de communes avec des départements, des régions ou des établissements publics, à la différence des SIVU ou SIVOM n’associant que des communes entre elles. Ces associations sont créées en vue d’œuvres ou de services présentant une utilité pour chacun de leurs membres, notamment en matière de collecte ou élimination des ordures ménagères, de traitement ou distribution de l’eau, de tourisme.

Au 1er janvier 1999, les syndicats (SIVU, SIVOM et mixtes) étaient la forme de groupement la plus répandue. On comptait ainsi :

    • 14 885 SIVU, sur près de 18 504 syndicats,soit 80 % ;
    • 2165 SIVOM, soit 12 % ;
    • 1 454 syndicats mixtes, soit 8 % sur les 18 504 syndicats.
  • Les communautés urbaines :

Créées par la loi du 31 décembre 1966, elles regroupent plusieurs communes formant un ensemble de plus de 500 000 habitants sur un espace d’un seul tenant et sans enclave.

La loi du 12 juillet 1999 a renforcé leurs compétences. Elles sont obligatoirement chargées :

    • du développement et de l’aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire ;
    • de l’aménagement de l’espace communautaire ;
    • de l’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire ;
    • de la politique de la ville dans la communauté ;
    • de la gestion des services d’intérêt collectif ;
    • de la protection et de la mise en valeur de l’environnement et de la politique du cadre de vie.

Les ressources des communautés urbaines sont depuis 1999 :

    • la TPU (Taxe professionnelle unique), ainsi qu’une possible fiscalité locale ;
    • la dotation d’intercommunalité ;
    • les recettes liées aux activités ;
    • les versements liés aux transports en commun.

En février 2006, on comptait 14 communautés urbaines, le même nombre depuis 2001.


- II) AVEC FISCALITÉ PROPRE :

  • Les communautés de communes :

Créées par la loi du 6 février 1992, elles visent à organiser les solidarités nécessaires en vue de l’aménagement et du développement de l’espace et permettent d’élaborer un projet commun.
Elles étaient destinées, à l’origine, uniquement au milieu rural, mais séduisent de plus en plus le milieu urbain. Elles regroupent plusieurs communes qui, depuis la loi de 1999, doivent être « d’un seul tenant et sans enclave ».

Elles exercent, à la place des communes membres, des compétences obligatoires en matière :

    • d’aménagement de l’espace ;
    • d’actions de développement économique.

Elles exercent également des compétences optionnelles choisies parmi au moins un des domaines suivants :

    • protection et mise en valeur de l’environnement ;
    • politique du logement et du cadre de vie ;
    • création, aménagement et entretien de la voirie ;
    • construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire.

Les ressources des communautés de communes sont :

    • les recettes fiscales directes : fiscalité additionnelle et TPZ si régime de 1992, soit TPU si régime de 1999 ;
    • taxes liées aux activités ;
    • possibilité de fiscalité additionnelle ;
    • dotation d’intercommunalité.

On compte 2388 communautés de communes (et anciens districts, transformés en communautés de communes), au 1er janvier 2006.


  • Les communautés d’agglomération :

Créées par la loi du 12 juillet 1999, elles remplacent les communautés de ville. Elles associent plusieurs communes urbaines sur un espace sans enclave et d’un seul tenant, regroupant plus de 50 000 habitants, autour d’une ou plusieurs communes de plus de 15 000 habitants.

Elles exercent des compétences obligatoires dans les matières suivantes :

    • développement économique ;
    • aménagement de l’espace communautaire ;
    • équilibre social de l’habitat ;
    • politique de la ville dans la communauté.

Elles exercent également au moins trois compétences, au choix, parmi les cinq suivantes :

    • création ou aménagement et entretien de voirie et de parcs de stationnement d’intérêt communautaire ;
    • assainissement ;
    • eau ;
    • protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie ;
    • construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire.

Les ressources des communautés d’agglomération sont :

    • les TPU et dotation d’intercommunalité ;
    • une possible fiscalité additionnelle ;
    • les taxes liées à l’activité ;
    • la dotation d’intercommunalité.

En janvier 2006, on dénombre 164 communautés d’agglomération (contre 155 en 2004 ; et 162 en 2005).


  • Les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) :

Créés par la loi du 13 juillet 1983, ils ont été mis en place pour répondre aux besoins des villes nouvelles créées dans les années 1970. Ils regroupent les communes constituant une agglomération nouvelle.
Ils ont des compétences en matière de programmation et d’investissement en urbanisme, logement, transports, réseaux divers et en matière de création de voies nouvelles et de développement économique.
Le processus de rationalisation des structures intercommunales, inauguré par la loi du 12 juillet 1999, a pour conséquence, à terme, la transformation des SAN en communautés d’agglomération.

En janvier 2005, on ne dénombrait plus que 6 SAN, contre 8 en 2003.

  • Les districts :

Ils ont disparu depuis le 1er janvier 2002. Selon les dispositions de la loi du
12 juillet 1999, ils sont transformés en communautés de communes, communautés d’agglomération ou communautés urbaines selon les cas.
Créés par l’ordonnance du 5 janvier 1959, à l’origine pour intervenir en milieu urbain, ils avaient été étendus par la loi du 31 décembre 1970 aux zones rurales.
Ils étaient dotés de compétences déléguées par les communes, mais aussi de compétences obligatoires définies par la loi (la gestion des services de logement et des centres d’incendie et de secours).

Au 1er janvier 2001, on comptait encore 171 districts en France.

  • Les communautés de villes :

Elles ont disparu depuis le 1er janvier 2002. Selon les dispositions de la loi du
12 juillet 1999, elles sont transformées en communautés d’agglomération ou de communes, selon les cas.
Créées par la loi du 6 février 1992, elles regroupaient plusieurs communes d’une agglomération de plus de 20 000 habitants. Elles n’ont jamais connu de succès.

Il n’y eut pas plus de 5 communautés de villes.


V) Le rapport de la Cour des Comptes sur l’intercommunalité

Présenté le 23 novembre 2005, le très attendu rapport de la Cour des Comptes sur l’intercommunalité, semble faire sien le choix de l’intercommunalité, en plaidant pour une plus grande généralisation de ce quatrième niveau d’administration territoriale.

En effet, ce rapport, qui ne manque pas par ailleurs de souligner tous les exemples concrets de dysfonctionnements dans ses mises en pratiques, commence tout d’abord par reconnaître le fait intercommunal comme étant la seule voie cohérente de développement et d’aménagement territorial.

A ce postulat de départ (qu’est l’acceptation du phénomène intercommunal), le rapport établit ensuite un bilan. Ce constat, parfois sévère en ce qui concerne les modalités de transfert, les périmètres, l’exercice effectif des compétences, l’absence de mutualisation des services entraînant des surimpositions, n’omet toutefois pas de mettre en lumière les réussites et les espoirs engendrés par ces coopérations intercommunales.

Enfin, le rapport propose des orientations :

  • plus d’intégration ;
  • des compétences véritablement exercées ;
  • des territoires pertinents ;
  • une généralisation des structures ;
  • éviter de financer les communes(DSC, fonds de concours etc.) ;
  • favoriser la mutualisation des services et revoir le mode de scrutin.

Retenons, pour bien saisir l’intérêt du rapport sur ce sujet, la conclusion de ce dernier :

« Les juridictions financières estiment que l’intercommunalité à fiscalité propre ne peut produire tous ses effets et être bénéfique aux populations que si elle atteint un niveau d’intégration suffisant pour mener à bien un projet cohérent de développement et d’aménagement territorial. La gestion locale ne sera gagnante en termes d’économie et d’efficacité que si les communautés ont réellement les moyens d’agir pour mettre en œuvre les grands projets d’aménagement ou d’équipement et pour rationaliser les services à la population qui peuvent ou doivent l’être à un niveau supra-communal. Cela ne peut se réaliser que dans le cadre d’une stratégie financière et fiscale coordonnée entre communautés et communes »…….


« Dans une proportion non négligeable, les établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique demeurent des structures de redistribution de fonds aux communes (reversements de fiscalités trop élevés et/ou insuffisamment péréquateurs ; versements de fonds de concours aux communes, etc). Ils se privent ainsi des moyens nécessaires à la mise en œuvre d’un projet de développement et d’aménagement »……

« Les juridictions financières appellent cependant l’attention sur les risques que comporte une disposition issue des textes les plus récents : la banalisation des fonds de concours dans les deux sens, qui rend plus difficile une stratégie financière coordonnée et claire et ne favorise pas une vision communautaire partagée des grands projets. En revanche, la facilitation de la mise à disposition de services ou parties de services des communautés peut être un instrument d’une mutualisation graduelle des moyens »…..

« Il convient, en troisième lieu, que l’Etat conduise les démarches de projet avec les EPCI concernés en veillant à la cohérence des dispositifs qui est loin d’être garantie aujourd’hui (projets/contrats de pays, projet/contrats d’agglomération, SCOT, PDU, PLH, instruments de politique de la ville, etc ..). Par ailleurs, les outils permettant d’évaluer les progrès de l’intégration intercommunale et du développement urbain manquent encore et doivent être mis en place »……

« Les élus locaux : ceux-ci doivent achever au plus vite la définition des compétences d’intérêt communautaire et du projet de développement qui assure leur cohérence, dans le cadre d’une prospective financière et fiscale à moyen terme partagée entre l’intercommunalité et les communes qui la composent » ….

« Au total, dès lors qu’il n’est pas envisagé de procéder à un regroupement significatif des communes, ce sont bien les mécanismes mêmes de la démocratie locale qui devraient évoluer pour tirer toutes les conséquences d’une intercommunalité qui doit être parachevée si l’on veut atteindre les objectifs d’économie et d’efficience dans l’emploi des fonds publics par les communes et leurs groupements ».

Retrouvez le rapport de la Cour des Comptes, dans son intégralité, sur le site internet de la Cour des Comptes


VI) La réaction du Gouvernement

L’année 2005 et les premiers mois de l’année 2006 ont donc été marqués par la sortie de plusieurs rapports critiques, portant sur le fonctionnement de l’intercommunalité en France. Celui de la Cour des comptes (courant novembre 2 005), ou celui des députés Philippe PEMEZEC et Patrick BEAUDOIN intitulé « le livre noir de l’intercommunalité », en sont des illustrations. Ces rapports, loin de remettre en cause le bien fondé de cette démarche, n’ont toutefois pas manqué de souligner à plusieurs reprises les sérieuses lacunes de l’intercommunalité dans son état actuel, tel son caractère parfois un peu hâtif et souvent inachevé.

Ces constats établis, le Gouvernement ne tarda pas à réagir positivement, en mobilisant notamment son ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire et son ministre délégué aux collectivités territoriales, pour qu’un projet, tirant toutes les conséquences de ces bilans, émerge rapidement. Ainsi, par le biais d’une circulaire (celle du 23 novembre 2005) il dégagea un plan d’actions, reposant sur trois actions essentielles :

  • La mise en place, avant le 30 juin 2006, pour chacun des départements, d’un schéma de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale.
  • Une définition, beaucoup plus précise, de la ligne de partage des compétences entre communes et groupements de communes, avant le 18 août 2006.
  • La clarification des relations financières entre les communes et les groupements de communes, pour une répartition plus équitable de la charge fiscale locale. Cette démarche devant permettre un approfondissement de l’intercommunalité.

VII) Publication du rapport d’étape de Philippe DALLIER « L’intercommunalité à fiscalité propre peut-elle rationaliser l’organisation territoriale ? »

L’Observatoire de la Décentralisation a souhaité faire le point sur l’intercommunalité. Jean PUECH, Président de l’Observatoire et le bureau ont donc demandé à Philippe DALLIER un rapport sur ce sujet controversé.

Alors que les rapports précédents se focalisaient sur les insuffisances et dysfonctionnements au sein des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, le rapport d’étape présenté le 1er février dernier va au-delà en posant la question de la rationalisation de l’organisation territoriale de notre pays.

En effet, si l’intercommunalité peut se définir comme « faire ensemble, mieux et à moindre coût pour le contribuable, ce que chaque commune seule ne peut faire, ou ferait moins bien et à un coût plus élevé », il est manifeste que la création d’une entité nouvelle venant chapeauter les communes sans rien changer à l’organisation territoriale préexistante, n’a peut être pas permis d’atteindre ce but de la meilleure manière.

Dans son rapport, Philippe DALLIER, au-delà des chiffres, a dressé un bilan plus qualitatif de l’intercommunalité en faisant les observations suivantes :

  • C’est trop souvent un effet d’aubaine liée aux incitations financières de l’Etat qui a poussé nombre de communes vers l’intercommunalité sans que l’intérêt communautaire soit clairement défini et que la réflexion sur les compétences à transférer et l’organisation à mettre en place n’ait abouti,
  • La pertinence des périmètres retenus est souvent discutable car répondant trop souvent à une logique purement politique, les villes de même tendance cherchant naturellement à se regrouper,
  • Les économies d’échelle attendues ne sont pas au rendez-vous, bien au contraire. C’est le contribuable qui en paie le prix.
  • Les EPCI, lieux de pouvoir politique et fiscal, ne sont pas des lieux de démocratie directe puisque les membres des conseils communautaires sont désignés par les conseils municipaux des communes membres.
  • Le citoyen se perd dans les différentes institutions qui comptent à présent 6 couches : commune, structure intercommunale, département, région, Etat et Europe, auxquelles il faut parfois rajouter les pays, les quartiers ou autres commissions locales,
  • Enfin, il est a noté que c’est en Ile-de-France, et plus particulièrement en première couronne que l’intercommunalité peine le plus à se mettre en œuvre.

Aujourd’hui, beaucoup d’élus souhaitent marquer une pose avant d’entamer une nouvelle étape.

Philippe DALLIER se demande en conclusion si l’intercommunalité était le chaînon manquant en termes d’organisation du territoire ou bien, si elle n’a pas mis en évidence un échelon de trop dans le millefeuille institutionnel.
Ce bilan peu convaincant du point de vue de la rationalisation de l’organisation territoriale, se révèle également préoccupant du point de vue de l’efficacité de la dépense publique.

L’Observatoire a adopté les conclusions de ce rapport et confié à Philippe DALLIER une étude exhaustive sur le bilan coût/avantage de l’intercommunalité.

Vous pouvez retrouver l’intégralité de son rapport d’information (N° 193) fait au nom de l’Observatoire de la décentralisation sur le site Internet du Sénat


Annexe : La chronologie de l’intercommunalité

- 22 mars 1890

Loi sur les syndicats de communes. Complétant la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale (qui pose les principes concernant l’organisation, les compétences et la tutelle), elle est à l’origine de la coopération intercommunale. Ces syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) constituent les premières structures intercommunales en France.

La coopération intercommunale, née de la loi du 22 mars 1890 et relancée par la loi du 6 février 1992, a été renforcée et simplifiée par la loi du 12 juillet 1999.

- 20 mai 1955.

Décret n° 55-606 relatif à la constitution et au fonctionnement des syndicats de communes. Il permet à des personnes morales de droit public de diverses catégories, et non plus seulement aux communes, de s’associer pour une entreprise commune au sein de